نشانه تغيير پارادايم ساختار عمراني

[AmirKK]

Hidden Content

Give reaction or reply to this topic to see the hidden content.

 

مهندس عزيز فرهنگي

دولت لايحه بودجه سال 1396 کل کشور را به مجلس تسليم کرده است و اعتبار طرح‌هاي عمراني را نسبت به سال 1395 حدود 4/ 23 درصد افزايش داده و از 8/ 50 هزار ميليارد تومان مصوب سال جاري به 7/ 62 هزار ميليارد تومان در سال 1396 رسانده اين در حالي است که بنا به اظهار ذي‌حسابان دستگاه‌هاي اجرایي در 9 ماه گذشته سال جاري حتي يک ريال هم از اعتبار مصوب قانون بودجه سال 1395 به پروژه‌هاي عمراني کشور تخصيص داده نشده است.

 

 

واقعيت اين است که مشکل بسيار فراتر از آن است که از دولت خرده بگيريم چرا در سال جاري و سال‌هاي گذشته تخصيص منابع مالي طرح‌هاي عمراني از اعتبار مصوب فاصله چشمگيري داشته و دارد. گزارش‌های عملکرد بودجه‌هاي عمراني نشان مي‌دهد از سال 1390 به بعد اتفاق معني‌داري در ساختار عمراني کشور در حال وقوع است و کاهش تخصيص منابع به طرح‌هاي توسعه عمراني فقط يکي از نشانه‌هاي آن است. گزارش‌ها نشان مي‌دهد طي سال‌هاي 91، 92، 93 و 94 ميزان تخصيص طرح‌هاي عمراني به ترتيب 5/ 27، 6/ 19، 68 و 29 درصد اعتبار مصوب بوده است.

اگر روند فوق را به دقت مورد بررسي قرار دهيم نبايد به اين صرافت بيفتيم که اين مشکل از آثار و تبعات کاهش درآمدهاي نفتي دولت بوده و حالتي موقت و گذرا دارد. اتفاقا همين نگرش به روندهاي کاهشي اخير در سرمايه‌گذاري‌ طرح‌هاي توسعه عمراني، سازمان برنامه و بودجه را مجاب کرده که رقم صوري بودجه طرح‌هاي عمراني را در لايحه بودجه افزايش دهد، هر چند ممکن است يکي از اهداف دولت همچون سال‌هاي اخير بزرگ کردن قلک ضربه‌گير کسري بودجه سنواتي دولت باشد و رقم منظور شده براي طرح‌هاي تملک دارایي‌هاي سرمايه‌اي تنها يک زينت ظاهري لايحه بودجه بوده و نمايندگان مجلس را در فضاي وعده و وعيد انتخاباتي در حوزه‌هاي انتخاباتي خود مشغول نگه‌دارد، اما واقعيت چيز ديگري است که در يک جمله مي‌توان گفت: «پارادايم ساختار عمراني کشور به‌شدت تغيير يافته است!» واقعيت‌هایي که فقط بخشي از آن در قوانين بودجه سنواتي طرح‌هاي تملک دارایي‌هاي سرمايه‌اي (عمراني) نمود پيدا مي‌کند و تنها يکي از علائم و نشانه‌هاي اين تغيير پارادايم است.

اگر تغيير پارادايم يا انقلاب در الگوها را در ساير پديده‌هاي اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي در طول دهه‌هاي اخير مورد بررسي قرار دهيم به اين واقعيت غيرقابل‌انکار پي مي‌بريم که تمامي پارادايم‌هاي غالب در عرصه‌هاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي قبل از نقطه گسيختگي عزم تغيير خود را با شواهد و نشانه‌هایي به کنشگران جامعه نشان مي‌دهند و به‌تدريج با رويدادهاي متعدد و تغيير هنجارهاي رايج ـ که نتيجه فعل و انفعالات مسير طبيعي تغيير پارادايم است ـ به فاز گسست نزديک مي‌شوند. اگر تصميم‌گيرندگان و ذي‌نفعان جامعه در مقابل تغييرات و نشانه‌هاي کوچک و بزرگ عکس‌العمل درست و مناسب از خود نشان ندهند در آن صورت تغيير پارادايم در اثر ادامه ترک‌ها و نشست‌ها به نقطه گسيختگي نزديک شود در اين مرحله کنترل آن شبيه کنترل زلزله‌اي است که اتفاق افتاده است و بعد از آن بايد بازسازي و نوسازي را پس از آواربرداري بسيار سنگين از روي ويرانه‌هاي سازوکارهاي قبلي از نو شروع کرد. در اين مرحله متاسفانه خرابي‌ها به قدري وسيع و عميق شده که از توان بازسازي يک نسل و دو نسل خارج مي‌شود و ممکن است نسل‌ها ترميم و خرابي‌هاي آن به طول انجامد. در اينجا برخي شواهد و نشانه‌هاي تغيير پارادايم در ساختار عمراني کشور بيان مي‌شود و از سازمان برنامه و بودجه انتظار مي‌رود با تشکيل اتاق‌هاي فکر نسبت به تحليل آنچه اتفاق افتاده است و آنچه در پيش‌روي طرح‌هاي توسعه عمراني کشور قرار دارد نسبت به ترسيم نقشه راه منطقي و مناسب در برنامه توسعه ششم کشور اقدام موثر انجام دهد تا از پيشروي روندي که به‌طور قطع و يقين به طرف بحراني‌تر شدن فضاي طرح‌هاي توسعه پيش مي‌رود مهار کرده و از وقوع تخريب‌هاي مهلک جلوگيري کنند.

1ـ درآمدهاي سرشار نفتي و بوروکراسي حداکثري دولتي: نظام فني و اجرایي کشور در دهه 50 بر پايه دو اصل مهم پايه‌گذاري و قوام يافته است اين دو اصل يکي درآمدهاي سرشار نفتي و ديگري بوروکراسي حداکثري دولتي است. نظام فني و اجرایي کشور صرفنظر از اينکه با تغييرات صوري و بخشنامه‌هاي وصله‌اي چند دهه تلاش کرده است خود را با تغييرات محيط هماهنگ کند، به جرات مي‌توان گفت که در مقطع فعلي هر دو پايه اصلي آن لرزان و ناکارآمد شده است، درآمدهاي نفتي دولت بسيار ناپايدار و غيرقابل اطمينان و البته متاثر از تلاطمات سياسي و بين‌المللي است، با بررسي نقطه‌نظرات کارشناسان مربوطه درخصوص مولفه‌هایي نظير پتانسيل توليد نفت، ميزان مصرف داخلي، سقف بودجه‌هاي جاري دولت، پرداخت يارانه‌هاي نقدي، هزينه‌هاي عمومي دولت، قيمت‌هاي بين‌المللي و اتفاقات سياسي منطقه‌اي آن را به يک منبع درآمدي غيرقابل اطمينان در حال و آينده تبديل کرده است، بررسي واقعيت‌هاي سال‌هاي اخير و پيش‌بيني‌هاي کارشناسان از قيمت‌هاي احتمالي سال‌هاي آينده بازار نفت نشان مي‌دهد که عملا بند ناف تغذيه طرح‌هاي عمراني از درآمدهاي نفتي قطع شده است.

پايه ديگر نظام فني و اجرایي کشور که همانا بوروکراسي حداکثري دولت براي اجراي طرح‌هاي عمراني است از مدت‌ها قبل کارآیي و بهره‌وري خود را از دست داده و به هيچ‌وجه نمي‌تواند پايه محکمي براي توسعه عمراني کشور به‌شمار آيد. بوروکراسي دولتي که در قالب نظام فني و اجرایي کشور تبلور يافته است خروجي قابل قبولي نداشته و عملا فيدبک تشديدکننده‌اي را در سيستم طرح‌هاي عمراني کشور براي زايش و توليد طرح‌هاي نيمه‌تمام و بدهکار کردن دولت‌ها به‌شدت فعال کرده است. مي‌توان گفت در حال حاضر بوروکراسي دولتي به‌عنوان يک عامل بازدارنده در توسعه و عمران کشور نقش بازي مي‌کند. خروجي‌هاي اين سيستم را مي‌توان در شاخص‌هایي نظير طولاني شدن مدت زمان اجراي طرح‌ها، عدم تحقق بودجه‌هاي مصوب، توليد روزافزون طرح‌هاي نيمه‌تمام، عدم شفافيت نهادي، بهره‌وري بسيار پایين، تضعيف بخش خصوصي عمراني، افزايش روزافزون هزينه‌هاي جاري و پایين بودن کيفيت کارها مشاهده کرد.

2ـ فعال بودن بازخورد تشديدکننده زايش طرح‌هاي نيمه‌تمام عمراني: سيستم ساختار عمراني کشور در دور فيدبک تخريب‌کننده توليد و زايش طرح‌هاي نيمه‌تمام عمراني گرفتار شده است. هيچ ساز و کار تعديل‌کننده‌اي در داخل اين سيستم مشاهده نمي‌شود و با ادامه فعاليت آن طرح‌هاي نيمه‌تمام روزبه‌روز بيشتر مي‌شود. اگر به فرآيند تعريف، تکوين و اجراي طرح‌هاي عمراني در دهه‌هاي اخير نگاه کنيم مشاهده مي‌کنيم که اين فرآيند کمتر در مسير علمي و فني به ايجاد طرح‌هاي عمراني اقدام کرده است و عموما لابي‌هاي منطقه‌اي و بوروکراتيک به جاي تکيه بر داده‌هاي آمايش سرزمين نقش اول را در اين فرآيند بازي کرده‌اند. تخصيص اعتبارات نيز از الگوهاي مناسبي پيروي

نمي‌کند و بيشتر با نظر تعداد معدودي مدير بخش دولتي اين مهم اتفاق مي‌افتد. گواه اين ادعا اين است که در حال حاضر بيش از سه هزار طرح نيمه‌تمام عمراني در سطح کشور پراکنده شده است که مبلغ سرمايه‌گذاري انجام گرفته در آنها به قيمت‌هاي سال 1395 بالغ بر 550 هزار ميليارد تومان برآورد مي‌شود. با محاسبه استهلاک اين حجم از سرمايه‌گذاري که بخش عمده آنها از 15 سال قبل انجام گرفته است به ابعاد مشکل مي‌توان پي برد.

3ـ شاخص نسبت هزينه‌هاي جاري دولت به هزينه‌هاي عمراني: شاخص نسبت هزينه‌هاي جاري دولت به هزينه‌هاي عمراني (عملکرد طرح‌های تملک دارایي‌هاي سرمايه‌اي) در سال‌هاي اخير به‌صورت معني‌داري به‌شدت افزايش يافته است و زاويه انحراف نسبت هزينه‌هاي جاري به عمراني به‌شدت از هم دور مي‌شوند. مقايسه آمار هزينه‌هاي جاري و عمراني دولت از سال 1375 تا 1394 نشان مي‌دهد که هزينه‌هاي جاري دولت از 38 هزار ميليارد تومان در سال 1375 (به قيمت‌هاي همان سال) به 1630 هزار ميليارد تومان در سال 1394 افزايش يافته است و اين در حالي است که پرداخت‌هاي مطلق طرح‌هاي عمراني در طول حدود 20 سال گذشته نه‌تنها افزايش نيافته است؛ بلکه از 20 هزار ميليارد تومان در سال 1375 به 14 هزار ميليارد تومان در سال 1394 کاهش يافته است. واقعيت پيش گفته به وضوح نشان مي‌دهد که پارادايم ساختار عمراني کشور به‌شدت تغيير يافته است و نظام فني و اجرایي فعلي کشور توانایي ايجاد توسعه پايدار را در قالب الگوها، رويه‌ها و ديسيپلين‌هاي گذشته ندارد.

 

4ـ شاخص‌هاي هزينه، زمان و کيفيت: شاخص‌هاي کليدي سنجش موفقيت طرح‌هاي عمراني شامل زمان، هزينه و کيفيت مغايرت چشمگيري با استانداردهاي رايج دارد. زمان اجراي پروژه‌ها 4 تا 6 برابر زمان منظور شده و هزينه‌هاي اجرا نيز تا 10 برابر بودجه پيش‌بيني شده افزايش مي‌يابد و براي سنجش کيفيت نيز سطح مبناي مطمئني در نظام فني و اجرایي کشور تعريف نشده است و سنجش‌هاي قابل اتکایي براي قضاوت وجود ندارد ولي مشاهدات ميداني و عمر مفيد پروژه‌ها حکايت از آن دارد که پروژه‌هاي عمراني از کيفيت استاندارد فاصله زيادي دارند. شکست پروژه که يکي از مقوله‌هاي رايج و مورد قبول در عرصه مديريت پروژه و سرمايه‌گذاري به‌شمار مي‌رود در پروژه‌هاي عمراني کشور هيچ‌وقت تعريف نشده است، آيا سراغ داريد که تاکنون از مجاري رسمي يا از طريق سازمان برنامه و بودجه شکست طرحي عمراني اعلام شود؟ تا احيانا مباني اين شکست بررسي و از تکرار آن جلوگيري شود. در واقع اگر صادق باشيم بايد بگویيم کليه طرح‌هاي نيمه‌تمام فعلي جزو طرح‌هاي شکست خورده هستند. مي‌توان نتيجه گرفت که انحراف از معيار چشمگير در شاخص‌هاي اصلي ارزيابي پروژه‌ها کارآیي نظام فني و اجرایي فعلي را به‌شدت زير سوال برده است.

 

5ـ ترديد در قابليت نظام فني و اجرایي براي رشد شرکت‌هاي عمراني خصوصي در کلاس جهاني: پارادايم فعلي و نظامات فني و اجرایي حاکم بر مناسبات اجراي پروژه‌ها قابليت و توانایي ايجاد بستر لازم را براي رشد و نمو شرکت‌هاي پيمانکاري و مشاور خصوصي در کلاس جهاني توليد و پشتيباني ندارد.

 

براساس گزارشي که مجله تخصصي ENR در سال 2015 منتشر و در آن مشخصات 250 شرکت برتر پيمانکاري و مشاوره و مهندسي را در سطح جهان اعلام کرده است، متاسفانه تنها يک شرکت ايراني در داخل 250 شرکت برتر ديده مي‌شود که آن‌هم در سال 2016 از ليست خارج شده است. واقعيتي که قابل توجه است اينکه 47 شرکت برتر از 250 شرکت پيمانکاري و مهندسي برتر دنيا در خاورميانه فعاليت مي‌کنند و ايران سهمي از آن ندارد. اين در حالي است که در اين ميان، ترکيه سهم 33 شرکت و امارات متحده سهم 3 شرکت را به خود اختصاص داده است. اگر بدانيم زماني که اولين برنامه توسعه عمراني در ايران به اجرا درآمد این کشورها کمتر زمينه‌اي را از ايجاد و توسعه زيرساخت‌ها و به‌کارگيري سازمان‌هاي پروژه محور در اجراي پروژه‌هاي عمراني داشتند. به‌جد مي‌توان گفت درحالي‌که بيش از 5 دهه در اين کشور طرح‌هاي توسعه عمراني اجرا و مديريت مي‌شوند و در حال حاضر نيز 25 هزار شرکت پيمانکاري داراي صلاحيت (از سازمان برنامه و بودجه) در سطح کشور فعال هستند، کشور ما در بين شرکت‌هاي برتر منطقه جايگاهي ندارد. آيا غير از اين است که نظام فني و اجرایي کشور و ساختار عمراني کشور فرزندان خود را متولد کرده، بعدا آنها را مي‌خورد و از بين مي‌برد و اساسا در قابليت‌هاي نظام فني و اجرایي کشور در بزرگ کردن سازمان‌هاي پروژه‌محور ترديد جدي وجود دارد.

6ـ دولت بدهکار و بي‌نصيب از گردش عظيم پولي در اقتصاد جهان: خروجي نظام فني و اجرایي کشور دولت را بدهکار بزرگ و پيمانکاران و مشاوران را در آستانه استيصال و ورشکستگي قرار داده است و اين روند همچنان ادامه دارد. فرآيند تکوين، اجرا و بهره‌برداري از طرح‌هاي عمراني به شکلي است که هيچ‌گونه ترمز محدوديت مالي براي کلنگ‌زني پروژه جديد وجود ندارد. سازوکار مقوله «اعتبار پادار» و «رديف‌هاي بودجه‌هاي سنواتي» در مقابل هيچ دولتي تاکنون پرچمي به‌نام محدوديت منابع مالي را برافراشته نکرده است و براساس همين مکانيزم نمايندگان مجلس، وزرا و مقامات محلي از تعريف کمتر پروژه‌اي پرهيز کرده‌اند و نتيجه اين شده است که دولت براي تکميل طرح‌هاي نيمه‌تمام به منابعي بالغ بر 300 هزار ميليارد تومان نياز دارد و شوربختانه اين مبلغ به‌صورت تصاعدي هر‌سال افزايش پيدا مي‌کند. اگر فرض کنيم براي توسعه امکانات زيربنایي و بهداشتي و آموزشي کشور با روند حداقلی فعلي سالانه به 30 هزار ميليارد تومان منابع نياز باشد و اگر فرض کنيم طرح‌هاي نيمه‌تمام همراه با طرح‌هاي توسعه‌اي جديد باید در پنج سال آينده به بهره‌برداري برسند، سالانه حدود 80 هزار ميليارد تومان منابع مالي براي طرح‌هاي تملک دارایي‌هاي سرمايه‌اي نياز داريم و اگر وضعيت کسري بودجه‌هاي دولت‌ها را در سال‌هاي اخير مرور کنيم و ميزان تخصيص منابع به طرح‌هاي عمراني را مدنظر قرار دهيم، غيرممکن بودن تامين اين حجم از منابع در قالب نظام فني و اجرایي کشور و بودجه‌هاي سنواتي که بيشتر متکي بر درآمدهاي نفتي است، امري غيرممکن يا خيلي دشوار است و باید طرحي نو در انداخته شود. نظام فني و اجرایي فعلي کشور در حالي که دولت از تامين مالي پروژه‌ها از محل درآمدهاي نفتي و عمومي خود ناتوان است نمي‌تواند از گردش پولي عظيم در چرخه پولي اقتصاد جهان کمترين بهره را نصيب خود کند.

7ـ قراردادهاي PPP عکس‌العملي ناپخته در مقابل امواج تغيير پارادايم: در سال‌هاي اخير امواج شکننده تغيير پارادايم و الگوهاي ساختار عمراني کشور خود را بر نظام فني و اجرایي کشور تحميل و مديران را مجبور به اتخاذ تصميمات و سياست‌هاي وصله‌پينه‌اي و کمتر بررسي شده براي فرار از وضعيت نابسامان فعلي کرده است. توسل دولت به قراردادهاي BOT، BOO و PPP در سال‌هاي اخير که حداقل دستاوردي هم به‌دنبال داشته است يا پرداخت بدهي‌هاي دولت با اوراق بدهي مدت‌دار جزو مثال‌هایي است که سازمان‌هاي متولي طرح‌هاي عمراني اجبارا به آن متوسل شده‌‌اند. اگر بدانيم که در سال‌هاي اخير پروژه‌هایي که با سازوکار قراردادهاي BOT، BOO و PPP به مناقصه گذاشته شده بالغ‌بر 14 هزار ميليارد تومان بوده و مواردي که منجر به عقد قرارداد با الگوي پيش گفته شده است حدود 650 ميليارد تومان مي‌باشد، مي‌توان تحقق کمتر از 5 درصدي نياز را بيانگر عدم کارآیي آن در نظام فني و اجرایي فعلي کشور دانست و به نتيجه تقلاي دولت در پاسخ دادن به تغييرات بنيادي ساختار عمراني کشور پي برد.

با تعمق در شواهد، ويژگي‌ها و علائم فوق در ساختار عمراني کشور خيلي دشوار نخواهد بود اگر بگویيم الگوي مسلطي که چارچوب فکري، ذهني، رويه‌ها، دستورالعمل‌ها و قوانين ـ که در طول دهه‌هاي گذشته قواعد و الگوي حاکم بر سازوکارهاي ساختار عمراني کشور را شکل داده است ـ به‌شدت تکان خورده است و همچون نظريه‌هایي که در تغيير الگوي صنعتي و اقتصادي جهان از آنها تحت عنوان موج دوم و موج سوم ياد مي‌شود، امواج شکننده‌اي با اينرسي بسيار بالا بر اين ساختار آوار شده است و مقاومت در مقابل تغييرات جز خرد شدن در لابه‌لاي چرخ‌هاي پيش‌رونده تغييرات، نتيجه‌اي در بر نخواهد داشت.

واقعيت‌هاي فوق نشان مي‌دهد تمامي الگوها و مباني و مدل‌هاي راهنماي ساختار عمراني کشور هم از جنبه منابع تامين مالي، هم از جنبه فرآيندها و سازوکارهاي اجرایي، هم در مباني مديريتي و هم در فرآيند تکوين و هم در مرحله پايش آنها دچار تغييرات چشمگير و عميق شده است و باید اين تغييرات به‌خوبي مديريت شوند. در غير اين صورت تغييرات خود را بر مديران و سازمان‌هاي متولي طرح‌هاي عمراني تحميل خواهد کرد و متاسفانه تجربيات قبلي نشان مي‌دهد در صورت وقوع، بر پيشاني آن علائم خوشبختي ديده نمي‌شود و نتيجه محتوم آن عقب‌رفت آشکار توسعه زيربناهاي توليدي، ارتباطي، آموزشي، بهداشتي و رفاهي کشور خواهد بود.